危机管理：从撤侨行动透视中国海外撤侨机制
【编者按】本文为大外交智库创始人授权“秦安战略”头条平台独家原创刊发，转载自公众号“库智交外大”。作者赵京媛，大外交智库大外交智库《智本青析》实习评论员。
俄乌冲突自2月底爆发以来，局势仍不明朗。我国政府在此次军事冲突中反应迅速，第一时间组织、引导、协调我国公民避险并撤离，甚至在协调过程中帮助几十名来自印度、巴基斯坦、哈萨克斯坦的留学生，与中国留学生一起坐上撤侨大巴，赢得了世界各国人民的赞扬与尊重。这场大规模撤侨行动历时一个月就帮助5000余名在乌同胞顺利脱险，20架临时航班为他们搭建了生命之桥，彰显了中国速度。那么，在此次俄乌冲突中，我国政府是如何快速反应，保障撤侨行动顺利进行的呢？这背后有着怎样的海外撤侨机制呢？
一、海外撤侨的依据、原因与方式
海外撤侨是一国政府把侨居在他国的本国公民撤回本国行政区域的国家行为。海外撤侨的过程，从根本上来说，是涉外危机处理的过程。这是在危急条件下保护侨民生命安全最高效的做法，对于提升国家和政府的国际形象有巨大的促进作用。
（一）海外撤侨的依据和原因
“受国际法保护的正当行为”。撤侨行为属于领事保护的措施范畴，是受到国际法保护的正当行为。从广义上来说，领事保护包括领馆和领事官员为派遣国国民提供必要的帮助和协助。《维也纳领事公约》和中国同外国签订的双边领事条约都确认领事官员有权帮助和协助派遣国国民（包括法人）。领事保护是保护海外本国公民及法人在国外正当权益的需要，已成为当今世界各国外交和领事机构的重要职责，国际法和国际条约承认领馆和领事官员有权接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益。
海南航空乘务员为乌克兰侨胞发放国旗 （图源@中国民航网）
“人为因素与自然因素并存”。当今国际社会环境复杂，许多国家和地区依旧存在着诸多不稳定因素。这些因素在威胁当地人民生命安全的同时，也威胁着当地侨民的人身安全，主要可以划分成人为因素和自然因素两类。其中人为因素包括：政治动荡引起的骚乱、恐怖主义袭击、国家之间的战争、国家之间关系的恶化、极端民族主义排外等。自然原因而产生的撤侨行为，国籍国（注：长期旅居境外拥有国籍的公民所属国家，与东道国相对应。）的动机一般比较单纯，只是为了保护海外侨民的生命安全。例如地震、海啸、洪水等引发的自然灾害。今年2月，我国政府从乌克兰撤侨的行动是基于俄乌战争的爆发，乌克兰安全形势恶劣。为了保护本国侨民的人身安全，我国发起大规模撤侨。事实上，各国因战争而撤侨的行为并不罕见，例如2006年黎巴嫩和以色列爆发军事冲突时，包括美国、中国在内的十几个国家均组织了撤侨行动。
2月25日，中国驻乌克兰使馆为准备分批包机接返有关事宜开始人员登记 （图源@央视新闻）
（二）如何顺利撤侨？
海外撤侨的方式主要可以划分为两大类：一类是“直接方式”；另一类是“间接方式”。“直接方式”指国籍国直接从侨民的居留国将海外侨民撤回国家管辖的领土范围之内。而“间接撤侨”则是国籍国通过与其他国家合作，依靠其他国家力量撤回本国侨民；或是通过与其他国家合作，先将侨民转移到其他国家，再做后续安排。
随着科学技术的发展，现代交通工具缩短了人类社会物理上的距离。当一国海外侨民的人身安全遭受重大威胁时，一些有能力安排飞机、轮船等交通工具的国家会首先考虑采用“直接方式”撤离海外侨民。
顺利返回祖国的乌克兰侨民在明信片上写下对祖国的感谢 （图源@中国民航网）
而一国采用“间接方式”撤侨则是基于以下5种原因：第一，国籍国与居留国距离太远，交通不便利。第二，国籍国与居留国没有建立正式的外交关系，发生突发情况之后，国籍国在居留国没有领事机构提供必要的领事保护措施和信息沟通，因而需要国籍国委派驻他国大使代为沟通撤侨事宜，先将海外侨民撤至邻国，再做后续安排。第三，撤侨的国籍国之间拥有良好的国家关系，因而在撤离侨民的时候，条件便利的国家会帮助其友邦撤侨。第四，撤侨的国籍国拥有较多的海外军事基地作为支撑，可以选择将侨民撤至海外军事基地，视居留国危机发展的具体情况，再对海外侨民做出后续安排。第五，国籍国在居留国拥有的侨民数量过多，无法迅速动用交通工具全部撤回，因此需要将一部分侨民疏散至居留国的邻国进行安置。
此次我国通过“间接方式”从乌克兰撤侨主要是基于乌克兰侨民众多，加之乌克兰境内安全局势迅速恶化使得飞机安全飞行的条件不再具备。因此如何以最快速度应对变化，找到安全通道是我国政府面临的最大挑战。最终，我国经过充分评估，采取了以下方案：用大巴和火车把待撤离人员从基辅、哈尔科夫、苏梅等城市运出，通过邻近乌边境的利沃夫和敖德萨两大通道进行分流，把侨胞疏散至波兰、摩尔多瓦、斯洛伐克等周边国家，再安排临时航班回国。
3月9日，最后一批从苏梅出发的中国留学生到达利沃夫火车站后， 与中国驻乌克兰大使范先荣合影
二、中国海外撤侨机制的建设
我国始终坚持“以民为本、生命至上”，坚持“外交为民”的方针，重视海外华侨华人利益的维护。实践中，我国政府的撤侨机制探索虽然起步较晚，但是发展非常迅速。一方面源于政府越来越重视海外华侨华人的保护工作；另一方面则是随着综合国力的提升，我国有充足的力量来维护他们的安全利益。
（一）事发：监测与预警
“监测预警机制”。海外危机发生后，政府的相关应急部门应当对危机的发展进行有效监测，不断对其发展趋势进行评估和预测，并随着危机的发展采取相应的领事保护措施。2月24日，俄乌战争爆发后不到一小时，中国驻乌克兰使领馆迅速行动，通过网络社交媒体等多渠道广播的方式通知在乌中国公民和中资企业注意自身安全，同时提醒同胞们在明显处展示、悬挂中国国旗。25日，我国就决定撤侨，进行撤侨信息登记。这些措施体现了我国在危机管理过程中完备的监测预警机制。
2月25日，中国驻乌克兰大使馆进行撤侨信息登记 （图源@中国驻乌克兰大使馆）
“国际合作机制”。海外撤侨因为是在一国领土管辖权范围之外进行，涉及国家主权，以及侨民的国籍国与居留国之间物理距离等现实问题，国籍国单靠本国力量，很难在短时间内完成海外撤侨的任务。因而，海外撤侨需要国籍国加强国际合作，协同其他力量共同完成撤侨的任务，中国也不例外。俄乌冲突爆发时，我国外交部启动领事保护应急机制，积极与乌克兰、俄罗斯及周边国家保持外交沟通。驻乌克兰使馆、驻敖德萨总领馆外交人员多次深入火线，使得俄乌双方达成一致，同意在3月8日开启苏梅地区人道主义通道。我国在乌克兰周边国家的使馆也昼夜运转，全力安置转运我国同胞；俄罗斯、摩尔多瓦、罗马尼亚等国也提供宝贵支持，体现了对我国人民的深厚情谊。
3月8日晚，被战火困在乌克兰苏梅的最后一批115名中国留学生 顺利登上赴西部利沃夫的专列，前往安全区域。
（二）事中及事后：应急处置与救援安置
“评估与决策机制”。国际危机因为发生在国籍国的领土范围之外，受制于地理上的距离，国籍国内部的应急力量往往无法迅速到位。而国籍国的驻外使领馆作为海外事务的全权代表，应当在危机发生初期肩负起临时的领导责任，承担初期的危机处理任务。同时，驻外使领馆应当充分发挥情报分析功能，对公共危机进行危险性评估，对危机走向进行预判并及时做出决策。这要求危机管理者能够识别事件的不同寻常之处，对危机发生的时间、规模、后果做准确估计，确定自身可能采取的一系列行动，并评估这些行动可能带来的各种影响。
“信息发布机制”。信息发布，是履行统一领导职责和组织处置突发事件的政府及其有关部门按照有关规定向社会统一、准确、及时发出有关突发事件事态发展和应急处置工作信息的行为和过程。面对危机，将所有“信息点”有效地连接起来是非常必要的。主导危机处理的政府机构有责任和义务发布和传递关于海外危机的处理情况和海外撤侨的进行情况，从而减少社会的忧虑，提高民众对于政府解决危机的信心。在我国从乌克兰撤侨期间，政府通过举行新闻发布会，借助各方媒体传播消息，设立撤侨领保协助电话等方式向社会传达了解决海外危机的决心。习总书记亲自关心，多次过问，要求全力确保中国公民的安全；外交部长王毅在两会记者会上介绍从乌克兰撤离中国公民情况；中国驻乌大使馆危急关头发布《中国大使馆对全体在乌公民的呼吁》，实时公布撤侨部署，为在乌同胞提供精神支撑与生活保障。
中国驻乌大使馆实时公布撤侨部署 （图源@中华人民共和国驻乌克兰大使馆）
“侨民安置机制”。侨民撤离居留国之后，需要后续安置工作的及时跟进，以保证海外侨民得到妥善的安置，国籍国政府应该在能力范围之内给予充分的照顾。自俄乌冲突爆发以来，我国充分考虑侨胞们的生活状况，在各口岸同时设置帐篷、简易厕所，提供饮用水和食品。我国驻乌克兰大使馆也和驻摩尔多瓦、罗马尼亚、斯洛伐克等使馆协调，为从乌克兰前往这些国家的公民提供通关便利。截至3月28日，共有5200多名在乌同胞安全撤离至乌周边国家。除1人在自驾途中受伤并已治疗无虞之外，其余自愿撤离的同胞全部平安，做到了战乱撤离“无死亡，无群伤”。
3月9日，第七架接返自乌克兰撤离中国公民的临时航班安全抵达兰州中川国际机场 （图源@百度百科）
三、结语
通过对我国乌克兰撤侨行动的梳理可以看出，政府在撤侨行动上的决策是十分果断的，海外撤侨机制是科学而高效的，所取得的效果也是非常理想的。随着我国国力的不断增强，政府对于民生建设的持续重视，海外撤侨机制将会朝着更加高效的方向发展。外交为民永远在路上。相信我国将继续用行动告诉每一位海外同胞，无论何时、无论何地，你的身边有我们，你的背后是祖国！
